ÖV-Atlas 2026

Der zentrale Wert für die Anbindung eines Gebietes an den öffentlichen Verkehr ist die ÖV-Güteklasse. Diese Methode wurde vom Schweizer Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) entwickelt. Für jede bewohnte Rasterzelle von 100 mal 100 Metern werden drei Merkmale erfasst: 

1. Entfernung: Wie weit ist die nächste Haltestelle entfernt? 
2. Taktdichte: Wie häufig wird dort eine Abfahrt angeboten? 
3. Verkehrsmittelart: Welches Verkehrsmittel fährt dort? 

Ein S-Bahn-Halt wird dabei höher bewertet als eine Bushaltestelle. Daraus entsteht eine Skala von Güteklasse A für die beste bis Güteklasse F für die schwächste Anbindung. Wer selbst dieses Mindestangebot nicht erreicht, fällt in eine Restkategorie, die im Datensatz des ÖV-Atlas „keine Güte“ heißt.

Aus der Verteilung der Bevölkerung innerhalb eines Gebietes auf die Güteklassen lässt sich zusätzlich die durchschnittliche ÖV-Güte dieses Gebiets als Zahlenwert berechnen. Neben der durchschnittlichen Güte je Gebiet weist der Datensatz für jede Güteklasse aus, wie viele Menschen ihr zuzuordnen sind. Eine genauere Erläuterung bietet das Kapitel „Methodik und Quellen“.

Die Güteklasse beschreibt das Angebot an einem Wohnort, nicht die tatsächlich erlebte Reisequalität. Sie beschreibt, wie nah am Wohnort die nächste Haltestelle liegt und wie oft dort ein Fahrzeug abfährt – jedoch nicht, wie schnell und zuverlässig ein Ziel erreicht wird. Im Folgenden werden die Ergebnisse unter verschiedenen Gesichtspunkten eingeordnet. Wo genau die Schwelle für beispielsweise ein gutes Grundangebot liegt, bleibt letztlich eine politische Entscheidung. Der ÖV-Atlas liefert dafür die Datengrundlage.

Der Grund für die unterschiedliche Verteilung der ÖV-Güteklassen nach Raum und Bevölkerung liegt in der Siedlungsstruktur. Drei von vier Gemeinden zählen weniger als 5.000 Einwohner:innen – doch nur etwa jede siebte Person lebt in einer solchen Gemeinde. Die schwach versorgten Orte prägen das Kartenbild, weil sie den größten Teil der Fläche einnehmen. Die Mehrheit der Bevölkerung wohnt aber in den Zentren, und dort ist das Angebot dichter (siehe Tabelle).

Hinter dem Prinzip „Je größer der Ort, desto besser das Angebot“ steht eine ökonomische Logik: Ein dichter Takt kostet pro Fahrplankilometer fast überall ähnlich viel, er lässt sich aber nur dort halbwegs finanzieren, wo im Umfeld der Haltestellen genügend Menschen wohnen. Die Schweiz sichert über die Angebotsverordnung des Bundes auch kleinen Ortschaften ein Mindestangebot, und im österreichischen Vorarlberg fahren Busse im Takt durch Gemeinden, die in Deutschland ohne Güteklasse blieben. Die Ortsgröße prägt die Angebotsqualität auch dort. Sie wirkt aber oberhalb einer politisch forcierten Untergrenze, die es in Deutschland so nicht gibt.

In Bayern leben fünf Millionen Menschen unterhalb der Klasse D. Betroffen sind vor allem die Landkreise rund um die kreisfreien Großstädte. Es folgen Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen mit je drei Millionen Einwohner:innen unter Klasse D, viele davon im Münsterland und im westlichen Niedersachsen. Dort handelt es sich um bevölkerungsreiche Kreise, jedoch mit weit gestreuter Siedlungsstruktur. Zwischen den Ländern unterscheidet sich die Zusammensetzung: In Bayern lebt der überwiegende Teil der Betroffenen in kleinstädtischen und dörflichen Gemeinden, in Nordrhein-Westfalen dagegen in Mittelstädten.

Bundesweit leben 9 der 21 Millionen Menschen unterhalb von Klasse D in Mittelstädten. Dabei bringen Mittelstädte oft günstige Voraussetzungen für ein gutes Grundangebot mit Bus und Regionalbahn mit: Ihre Einwohnerdichte und die Bündelung von Wegen entlang weniger Achsen eignen sich gut für einen attraktiven Taktbus oder eine Regionalbahn. Das zeigt etwa Crailsheim im Landkreis Schwäbisch Hall oder das schleswig-holsteinische Rendsburg, wo über 97 Prozent der Bevölkerung Klasse D erreichen.

Rund sechs Millionen Menschen ohne gutes Grundangebot sind, geschätzt auf Basis von Altersdaten der regionalstatistischen Datenbank INKAR, jünger als 18 oder älter als 75 Jahre – also entweder zu jung zum Autofahren oder in einem Alter, in dem viele von ihnen nur selten oder gar nicht mehr selbst mit dem Auto fahren. In schlecht angebundenen Orten bringt die Nutzung des öffentlichen Verkehrs lange Fahrt- und Wartezeiten mit sich. Die Mobilität dieser Altersgruppen hängt daher oft von anderen ab: von Eltern, die ihre Kinder zum Sportverein fahren, von erwachsenen Kindern, die ihre Eltern zur ärztlichen Behandlung bringen, von Nachbar:innen und Bekannten. Das kostet die Fahrer:innen Zeit und benachteiligt jene, denen keine Hilfe zur Verfügung steht. Wer auf das Auto angewiesen ist und über wenig Geld verfügt, kann zudem bei steigenden Kraftstoffpreisen meist nicht auf ein Elektroauto ausweichen: Einkommensschwache Haushalte müssen dann an anderer Stelle sparen, um ihre Mobilität zu erhalten. Weitere Informationen dazu finden sich im Diskussionspapier Mobilitätsarmut in Deutschland von Agora Verkehrswende (2023).

Die Karte zeigt: 4.437 Gemeinden (41 Prozent) erreichen die Empfehlung des Beirats, 6.353 verfehlen sie. Bundesweit finden 5,6 Millionen Menschen an ihrem Wohnort keine Haltestelle, die auch nur die niedrigste Bedienschwelle F erfüllt. Gemeinden, die mindestens Klasse F erreichen, häufen sich in Rheinland-Pfalz und im Saarland. Großflächig verfehlt wird die Empfehlung in Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt sowie in Bayern außerhalb der Ballungsräume. 

Ein Zusammenhang mit der Siedlungsdichte zeigt sich allerdings nur zum Teil: Dünn besiedelte Landkreise in Rheinland-Pfalz erreichen die Empfehlung, ähnlich strukturierte Räume in Bayern nicht. Die Angebotsqualität erklärt sich also nicht bloß aus der Raumstruktur, sondern auch aus den Angebotskonzepten der Aufgabenträger. 

Auch flexible Bedienformen ohne feste Linienführung gehören teilweise bereits zum Angebot und werden vom Beirat ausdrücklich als Weg zur Erschließung dünn besiedelter Räume benannt. Im ÖV-Atlas sind sie jedoch noch nicht berücksichtigt, weil es dazu keine guten Daten gibt (siehe unten Kapitel „Lückenhafte Datenlage zu flexiblen Bedienformen“).

Der öffentliche Nahverkehr ist gesetzlich eine Aufgabe der Daseinsvorsorge – das hält das Regionalisierungsgesetz in seinem ersten Paragrafen fest. In der Praxis fällt dieses Mindestangebot jedoch höchst ungleich aus: Einige Bundesländer binden auch kleine Orte verlässlich an, in anderen bleiben viele kleine Orte unterhalb der untersten Güteklasse. Weiterführende Informationen dazu finden sich in der Analyse Mobilitätsgarantie für Deutschland von Agora Verkehrswende (Teil I und Teil II, beide 2023).

In vier von fünf Großstädten erreicht das Angebot für mindestens die Hälfte der jeweiligen Bevölkerung die Güteklasse A oder B. Zwar steigt die Angebotsqualität im Mittel mit der Einwohnerzahl, doch die größten Städte haben nicht immer das beste Angebot: Hamburg (B: 1,8) und Köln (B: 1,6) liegen etwa hinter Darmstadt (A: 1,4), das mit 161.000 Einwohner:innen zu den kleineren Großstädten zählt. Entscheidend für die Angebotsqualität ist die Kombination aus kompakter Siedlungsstruktur und einem dichten, überwiegend schienengebundenen Netz.

17 Großstädte erreichen lediglich eine durchschnittliche Güte von C. Die größte von ihnen ist Lübeck (2,7). Den niedrigsten Wert aller Großstädte weist Hamm auf (3,5). In Siegen, Recklinghausen, Moers, Wolfsburg und Hamm verfügt nicht einmal jede dritte Person an ihrem Wohnort über ein gutes (B) oder sehr gutes (A) Angebot. Diese Städte weisen drei Gemeinsamkeiten auf: eine große Fläche, eine polyzentrische Struktur aus mehreren zusammengewachsenen Ortsteilen und das Fehlen eines eigenen städtischen Schienenverkehrsmittels.

Die 617 Mittelstädte sind Städte und Gemeinden mit 20.000 bis 100.000 Einwohner:innen. Das beste Angebot haben Laatzen und Rheinstetten mit der Güteklasse B (je 1,6) sowie Ostfildern, Stutensee und Unterhaching. Sie alle sind per S- oder Stadtbahn an ein Oberzentrum angebunden. Über 60 Mittelstädte erreichen im Durchschnitt Klasse B. Schlecht angebundene Mittelstädte wie das münsterländische Vreden erreichen hingegen nur die unterste Güteklasse F (siehe Tabelle).

Städtische Kreise sind dicht besiedelte Kreise, in denen die Mehrheit der Menschen in Mittelstädten lebt. Hier profitieren vor allem die Verdichtungsränder der Metropolen: So hat im Landkreis München und in der Region Hannover eine Bevölkerungsmehrheit ein öffentliches Verkehrsangebot der Klasse A oder B (siehe Tabelle).

In der vierten Gruppe sind alle ländlich geprägten Kreise zusammengefasst – von solchen mit einzelnen größeren Städten und mittlerer Dichte bis zu den dünn besiedelten ohne größeres Zentrum. Kein einziger dieser Kreise kommt im Durchschnitt über die Güteklasse C hinaus (siehe Tabelle). Das beste Angebot haben Bad Kreuznach, Schwäbisch Hall und das Havelland: Die drei sind überwiegend ländlich geprägt, organisieren aber ein großflächiges gutes Grundangebot und zeigen, dass sich auch abseits der Ballungszentren ein tragfähiges Angebot aufbauen lässt. Havelland und Oberhavel profitieren von den Regionalbahnachsen nach Berlin, aus Rheinland-Pfalz folgt mit Birkenfeld ein Kreis mit traditionell dichter Grundversorgung.

Diese Reihenfolge spiegelt erneut die Siedlungsstruktur: Wo viele Menschen in Städten leben, lässt sich ein gutes Angebot leichter organisieren. Die Länder verfolgen jedoch auch das Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse und wollen den Abstand zwischen Stadt und Land begrenzen. Die folgende Tabelle stellt dafür die bevölkerungsgewichtete Güte in städtischen Gemeinden (ab 20.000 Einwohner:innen) jener in ländlichen Gemeinden (unter 5.000 Einwohner:innen) gegenüber.

Am weitesten liegen Stadt und Land in Bayern und in den ostdeutschen Flächenländern auseinander. In Bayern beträgt die Differenz zwischen städtischer und ländlicher Güte 3,3 Klassen – der größte Abstand bundesweit. Sachsen verbindet die bundesweit besten Stadtwerte (B: 2,1; getragen von Leipzig und Dresden) mit einem deutlich schwächeren Umland und kommt so auf fast drei Klassen Abstand. Starke Zentren und dünn erschlossene Flächen stehen sich gegenüber – ein Muster, das sich auch in Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen, Brandenburg und Sachsen-Anhalt zeigt.

Wo Stadt und Land näher beieinanderliegen, hat das sehr unterschiedliche Gründe. Rheinland-Pfalz erreicht mit 1,8 Klassen den geringsten Abstand, weil sein ländlicher Raum bundesweit am besten abschneidet (D: 4,3; nur fünf Prozent ohne Güteklasse). Das Land war in Deutschland Pionier des integralen Taktfahrplans und übertrug ihn bereits in den 1990er-Jahren vom Schienenpersonennahverkehr auf Regionalbuslinien. Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg gelingt der Ausgleich ähnlich gut, bei zugleich hohem Gesamtniveau. Das Saarland bleibt außen vor: Nach der Gebietsreform der 1970er-Jahre gibt es dort keine Gemeinde unter 5.000 Einwohner:innen mehr.

Wo das Angebot gut ist, nutzen in der Regel mehr Menschen Bus und Bahn. Das Streudiagramm zeigt diesen Zusammenhang für die Landkreise und kreisfreien Städte Deutschlands: Es verbindet die Angebotsqualität aus dem ÖV-Atlas 2026 mit der Nachfrage aus der MiD 2023. Beide Werte sind Näherungen.

Der Zusammenhang ist deutlich ausgeprägt: Die gezeichnete Exponentialfunktion zeigt, dass 72 Prozent der Unterschiede zwischen den Kreisen erklärt werden (R² = 0,72). Bei einem insgesamt schwachen öffentlichen Verkehrsangebot (untere Diagrammhälfte) geht ein besseres Angebot mit einem relativ großen Nachfrageanstieg einher. Die Richtung des Zusammenhangs lässt sich daraus nicht ablesen: Ein gutes Angebot zieht Fahrgäste an, umgekehrt wird es dort bestellt, wo Nachfrage besteht. Aufschlussreicher als die Kurve sind die Kreise, die deutlich von ihr abweichen.

Gutes Angebot, aber geringe Nachfrage (oberhalb der Kurve): In Städten wie Wiesbaden, Wolfsburg und Osnabrück bleibt die Nachfrage hinter dem zurück, was das Angebot erwarten ließe. Dahinter steht womöglich eine ausgeprägte Pkw-Nutzung, etwa forciert durch reichlich vorhandenen und günstigen Parkraum. Für diese Kreise hieße das: Die Nachfrage lässt sich steigern, ohne das Bus- und Bahnangebot stark auszubauen. Ein aktives Parkraummanagement oder ein Busbeschleunigungsprogramm könnten vergleichsweise günstig die Nutzung des öffentlichen Verkehrs erhöhen.

Schwächeres Angebot, dennoch starke Nachfrage (unterhalb der Kurve): In Kreisen wie Dahme-Spreewald und Stade nutzen mehr Menschen den öffentlichen Verkehr, als das Angebot vermuten ließe. Es sind Umlandkreise großer, gut versorgter Metropolen, in denen viele Menschen mit S- und Regionalbahn in die Kernstadt pendeln. Diese Nachfrage ist auch Erfolg einer ÖPNV-orientierten Raumentwicklung (beispielsweise der Siedlungsstern in der Region Berlin-Brandenburg) und ein Hinweis darauf, dass sich der Ausbau auf stark nachgefragten Korridoren über Kreisgrenzen hinweg lohnt.

Die Daten zeigen, dass ein gutes Angebot eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine hohe Nachfrage ist. Gut ein Viertel der Unterschiede zwischen den Kreisen lässt sich damit nicht erklären. In diesem Spielraum entscheiden Tarife, Netzplanung, Parkraum oder Gewohnheiten darüber, wie viele Menschen mit Bus und Bahn fahren. Angebot und Anreize wirken zusammen: Erst gemeinsam verlagern sie genug Verkehr, um zum Klimaschutz beizutragen.

Im Ergebnis verbessert sich die bevölkerungsgewichtete Durchschnittsnote von 3,6 im Jahr 2024 auf 2,5 im Jahr 2040. Für rund 84 Prozent der Bevölkerung steigt die Erschließungsqualität um mindestens eine Güteklasse. Das Szenario verfolgt damit zwei Ziele zugleich: eine Mobilitätsgarantie auf dem Land als Grundlage sozialer Teilhabe und bundesweit die Kapazität für annähernd doppelt so viele Fahrgäste, also einen erheblichen Beitrag zu Verkehrswende und Klimaschutz.

Berechnet hat die Werte das Beratungsunternehmen Ramboll im Auftrag des VDV. Methodisch stützen sie sich auf dieselbe in der Schweiz entwickelte Grundlage wie der ÖV-Atlas, weichen in der Anwendung aber ab, etwa beim gewählten Bezugstag und bei der Zuordnung von Haltestellen mit mehreren Verkehrsmitteln. Die Systematik des ÖV-Atlas bewertet Kreise tendenziell etwas besser, mit Abweichungen in beide Richtungen. Für den heutigen Zustand ergibt der ÖV-Atlas im Mittel eine 3,3, das Gutachten für 2024 eine 3,6. Die Werte beider Karten lassen sich deshalb nicht exakt vergleichen.

Aus Haltestellenkategorie und Entfernung zur Haltestelle ergibt sich die Güteklasse A bis F (siehe Tabelle). Überlagern sich die Einzugsbereiche mehrerer Haltestellen, gilt die höherwertige Klasse.

Für den deutschen Kontext zählt ein Takt bis 120 Minuten noch als Güte F; die Schweiz setzt diese Grenze bei 60 Minuten, Österreich bei 210 Minuten. Statt eines einzelnen Stichtags wertet die Analyse das über 16 Wochen häufigste Tagesangebot je Linie aus. So verzerren einzelne Sonderfahrten oder ein reduziertes Ferienangebot das Ergebnis nicht.

Weil der Soll-Fahrplan zugrunde liegt, bleiben Ausfälle, Verspätungen und kurzfristige Änderungen unberücksichtigt. Flächenhafte Bedarfsverkehre ohne feste Linien und Haltestellen lassen sich nach dieser Methode nicht bewerten und fehlen daher (siehe oben Kapitel „Lückenhafte Datenlage zu flexiblen Bedienformen“). Der Wechsel von der Einheit Fahrtendichte früherer Ausgaben des ÖV-Atlas hin zu den Güteklassen macht die Bewertung methodisch belastbarer, schließt einen direkten Vergleich mit den Vorjahren aber aus. Wegen unvollständiger oder fehlerhafter Quelldaten bleiben vier Gebiete außen vor: die Landkreise Lüneburg, Dillingen a. d. Donau und Nordhausen sowie die Gemeinde Gardelegen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass sich die Qualität der bereitgestellten Fahrplandaten seit der ersten Ausgabe vor fünf Jahren verbessert hat.

Hinweis zur Verwendung von künstlicher Intelligenz: Bei der Erstellung des ÖV-Atlas wurde Claude Sonnet und Claude Opus von Anthropic, zugänglich über Claude.ai, unterstützend eingesetzt. Der Einsatz umfasste das Schreiben und Überarbeiten von Textabschnitten und die Bearbeitung von tabellarischen Daten. Alle KI-generierten Inhalte wurden vom Autorenteam von Agora Verkehrswende geprüft und überarbeitet. Die Verantwortung für die Inhalte liegt bei Agora Verkehrswende.