Reform des Pkw-Labels: Fortschritte gehen noch nicht weit genug

Mit dem Referentenentwurf zur Novellierung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Pkw-EnVKV) wird die Transparenz für Pkw-Käufer:innen merklich verbessert. Gleichwohl bleibt der Reformvorschlag der Bundesregierung hinter den Anforderungen zurück, die ein umfassendes, leicht verständliches und umweltorientiertes Pkw-Label erfüllen sollte. Wichtige Verbesserungen wurden lediglich mit einem Prüfauftrag versehen und bleiben deshalb ungewiss. 

Damit die Klimaziele im Verkehr nicht gänzlich außer Reichweite geraten, muss die Pkw-Flotte schnell effizienter und klimaverträglicher werden. Hierfür bedarf es entsprechender Rahmenbedingungen. Dazu gehören – neben ordnungsrechtlichen Vorgaben (z. B. CO₂-Flottengrenzwerte) und finanziellen Anreizen (z. B. CO₂-Bepreisung im Verkehr, Abbau von Verbrennersubventionen, Bonus-Malus-System) – auch Informationsinstrumente, die Kaufinteressierte bei der Wahl eines klimaverträglichen Autos unterstützen. Für den Klimaschutz braucht es eine maximal effektive Mischung aus allen Instrumenten. Beim Pkw-Label muss das Ziel sein, einfach und verständlich Transparenz über Energieverbrauch, Kosten und CO₂-Emissionen zu schaffen. Dadurch können Klima- und Verbraucherschutz Hand in Hand gehen, denn weniger Verbrauch und CO₂-Emissionen bedeuten auch geringere Energiekosten.

Eine zentrale Rolle bei den Informationsinstrumenten nimmt das sogenannte Pkw-Label ein. Dieses soll es Kaufinteressierten erleichtern, sich ein Bild über die Effizienz und Klimaverträglichkeit der angebotenen Fahrzeuge zu machen. Dafür liefert das Label Kennzahlen und es teilt die Fahrzeuge in CO₂-Effizienzklassen ein, ähnlich wie bei Elektrogeräten. Die CO₂-Effizienz soll durch ein ampelähnliches grafisches Element auf dem Label schnell erfassbar sein, wobei die Farbe Grün für hohe CO₂-Effizienz steht, Rot für geringe. Das klingt zunächst einmal sinnvoll, verständlich und zweckmäßig. Das deutsche Pkw-Label hat jedoch eine unrühmliche Geschichte. In der aktuellen Fassung bevorzugt es systematisch schwere und oft CO₂-intensive Fahrzeuge und basiert mittlerweile auf einem längst überholten Testverfahren. Mit dem vorliegenden Verordnungsentwurf besteht Hoffnung auf Besserung.

Fortschritt I: Abschied von einem seit fünf Jahren überholten Testverfahren

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) hat Mitte Juli einen Entwurf für die Novellierung der Pkw-EnVKV vorgelegt. Eine wesentliche Neuerung ist die Umstellung des verwendeten Testverfahrens. Dieser Schritt ist lange überfällig. Bereits seit September 2018 werden die Verbrauchs- und CO₂-Angaben aller neu zugelassenen Pkw nach dem WLTP-Testverfahren (Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure) bestimmt. Dieses ist mit seinen Messwerten deutlich näher an der Realität als das davor geltende NEFZ-Testverfahren (Neuer Europäischer Fahrzyklus). Die bislang gültige Pkw-EnVKV basiert hingegen immer noch auf dem alten NEFZ-Verfahren.  

Dies führte anfänglich zu der kuriosen Situation, dass die auf dem Pkw-Label ausgewiesenen CO₂-Werte und die daraus berechnete Effizienzklasse weiter auf dem NEFZ-Testverfahren beruhten, während der – ebenfalls auf dem Label angegebene – jährliche Kfz-Steuersatz bereits auf Basis des WLTP-Verfahrens ermittelt wird. Die Novellierung wurde so lange verschleppt, dass mittlerweile für neu zugelassene Pkw – in Ermangelung von NEFZ-Werten für Verbrauch und CO₂-Emissionen – gar kein Label gemäß Pkw-EnVKV mehr erstellt werden kann; denn zum 1. Januar 2021 ist für die Hersteller die Verpflichtung zur Meldung der spezifischen CO₂-Emissionen nach NEFZ entfallen. Somit gibt es derzeit nur eine nicht bindende Empfehlung, Informationen zu Verbrauch und CO₂-Emissionen in einem „neutralen Format“ bereitzustellen. Um eine solche Situation zu vermeiden, hatte die EU-Kommission eine Umstellung der Verbraucherinformationen auf das WLTP-Verfahren bereits zum 1. Januar 2019 empfohlen.

Durch die Umstellung auf die Werte aus dem WLTP-Verfahren ist es jetzt also überhaupt erst wieder möglich, ordnungsgemäße und aussagekräftige Pkw-Label zu erstellen. So wichtig dieser Schritt ist, sollte der Gesetzgeber auch aus der Erfahrung lernen. Wenn in Zukunft noch realistischere Verbrauchswerte verfügbar sein sollten, muss schneller reagiert werden. Denn je genauer das Testverfahren und die Daten, desto verlässlicher das Pkw-Label.

Fortschritt II: Kein Bonus mehr für Übergewicht

Gut ist, dass mit der Novellierung die am Fahrzeuggewicht orientierte Verbrauchsklassifizierung abgeschafft werden soll. Denn das seit 2011 gültige Label war kaum dazu geeignet, die Kaufinteressierten bei der Wahl eines sparsamen und klimaverträglicheren Autos zu unterstützen. Vielmehr bestand die Gefahr, zum Erwerb eines großen und schweren und dementsprechend verbrauchs- und CO₂-intensiven Fahrzeugs zu verleiten (zu den Mängeln des bisherigen Pkw-Labels siehe auch den Blog-Beitrag „Schwer verwirrt! Warum eine Reform des deutschen Pkw-Effizienz-Labels überfällig ist“).

Dafür maßgeblich verantwortlich ist der Gewichtsbezug bei der Effizienzklassifizierung gemäß bisheriger Pkw-EnVKV: Das deutsche Pkw-Label beurteilt die CO₂-Effizienz eines Autos nicht danach, wie hoch der absolute CO₂-Ausstoß je gefahrenem Kilometer ist, sondern setzt die Emissionen je Kilometer ins Verhältnis zum Fahrzeuggewicht. Dabei ist die Berechnungsformel dermaßen inadäquat, dass gilt: Je schwerer ein Fahrzeug, desto leichter erreichbar ist eine sehr gute CO₂-Effizienzklassifizierung. Für Klein- und Kompaktwagen hängen die Früchte einer guten CO₂-Effizienznote merklich höher als für Fahrzeuge in schwereren Fahrzeugsegmenten. Hohes Fahrzeuggewicht wird regelrecht belohnt mit der Aussicht auf eine bessere Effizienzklasse – ungeachtet der Tatsache, dass die absoluten Emissionen je Kilometer mit dem Gewicht steigen.

Nun hat die Bundesregierung erkannt, dass dieser Weg in Zeiten der sich weiter verschärfenden Klimakrise nicht länger gangbar ist. Die vorgeschlagene neue CO₂-Effizienzklassifizierung verzichtet auf einen Gewichtsbezug oder die Bezugnahme auf einen anderen sogenannten „Nutzenparameter“. Maßgeblich sollen künftig demnach allein die vom Fahrzeug ausgestoßenen absoluten CO₂-Emissionen je gefahrenem Kilometer sein. Damit können die Verbraucher:innen mit einem Blick erkennen, ob ein Fahrzeug viel oder vergleichsweise wenig CO₂ in die Luft pustet. Der Verzicht auf die gewichtsbasierte Klasseneinteilung ist eine der zentralen Verbesserungen des Reformvorschlags, da Kaufinteressierte so ermuntert werden, sich für ein kleineres, umweltverträglicheres Fahrzeug zu entscheiden.

Fortschritt III: Neue Differenzierung statt Bestnoteninflation

Einhergehend mit dem Verzicht auf eine gewichtsbasierte Effizienzbewertung sollen die Grenzen der verschiedenen Effizienzklassen neu gezogen werden. Dies ist dringend notwendig, da die Klassengrenzen der bestehenden Pkw-EnVKV nicht mehr ansatzweise dem aktuellen Stand der Technik entsprechen.

Eine Anhebung der Anforderungen für eine gute Effizienzbewertung hat seit 2011 nicht stattgefunden. Die Messlatte, um in eine gute Effizienzklasse eingeordnet zu werden, hing damit de facto immer niedriger: Bereits in den Jahren 2018 und 2019 lagen jeweils etwa 70 Prozent aller Fahrzeuge in der Effizienzklasse B oder besser. Im Jahr 2020, dem letzten Jahr mit verfügbaren NEFZ-Daten, fanden sich dann sogar nur noch 16 Prozent der Pkw in einer Effizienzklasse schlechter als Effizienzklasse B. Anstatt auf die Bestnoteninflation im Laufe der Jahre mit einer Anpassung der Klassengrenzen zu reagieren, wurde zunächst die zusätzliche Effizienzklasse A+ auf dem Label ergänzt. Dies und die vorgesehene Ergänzung weiterer Plus-Zeichen (A++, A+++) sorgen jedoch nicht für Klarheit bei den Verbraucher:innen, sondern stiften eher Verunsicherung.

Mit den neuen Anforderungen werden sich neu zugelassene Pkw wieder über das ganze Spektrum der CO₂-Effizienzklassen von A bis G verteilen. Die Effizienzklasse A bleibt Nullemissionsfahrzeugen und damit faktisch batterieelektrischen Pkw vorbehalten. In Effizienzklasse B (0-95 Gramm CO₂ je Kilometer) dürften sich vor allem Hybrid-Fahrzeuge mit Ladestecker (PHEV, Plug-in Hybrid Electric Vehicle) sowie einige besonders effiziente Verbrenner wiederfinden. Das Gros der Verbrenner dürfte sich auf die Klassen C bis G aufteilen, die beginnend bei 96 Gramm CO₂ je Kilometer in Schritten von jeweils 20 Gramm CO₂ je Kilometer definiert sind.

Damit das Pkw-Label mit dem technischen Fortschritt mithalten kann, sollte die Abgrenzung der Effizienzklassen regelmäßig überprüft werden. Bei technologischen Verbesserungen sind die Klassen so anzupassen, dass es sich bei Pkw mit guten Effizienznoten auch tatsächlich um die effizientesten Modelle im Markt handelt.

Um Kaufinteressierten eine Differenzierung zwischen den verschiedenen PHEV zu ermöglichen, soll laut Verordnungsentwurf für diese Fahrzeuge künftig auch die Effizienzklasse angegeben werden, die einem Betrieb im rein verbrennungsmotorischen Modus entspricht. Diese Ergänzung ist sinnvoll, da der gewichtete, kombinierte Emissionswert von PHEV nahezu stets in Effizienzklasse B liegen dürfte – unabhängig davon, wie energieeffizient das Modell im Verbrennermodus ist.

Empfehlung I: Effizienznoten auch für Elektroautos

Um die deutschen Klimaziele im Verkehr noch erreichen zu können oder zumindest in ihre Nähe zu kommen, muss schon bald die Mehrzahl der neu verkauften Pkw rein elektrisch fahren. Insbesondere für Elektro-Pkw weist der Reform-Entwurf aber noch ein wichtiges Manko auf: Eine schnell greifbare Energieeffizienzbewertung mittels Energieeffizienzklassen und eines hervorspringenden grafischen Elements fehlt auf dem vorgeschlagenen neuen Label.

Auto-Käufer:innen interessieren sich jedoch nicht allein für die relative CO₂-Bilanz eines Fahrzeugs, sondern auch für die Energieverbrauchseigenschaften (im Vergleich zu anderen Pkw). Schließlich bestimmen diese maßgeblich die laufenden Kosten des gewählten Autos. Für Verbrenner und Diesel fällt dieses Manko weniger schwer ins Gewicht, da der Energieverbrauch eng mit dem CO₂-Ausstoß korreliert; somit stellt die CO₂-Effizienzklasse innerhalb des Verbrennersegments auch einen passablen Indikator für die Energieeffizienz dar. Für Elektro-Pkw, die keine (lokalen) CO₂-Emissionen mit sich bringen, wiegt es dafür umso schwerer.

Um auch für Autos mit Elektroantrieb besser sichtbare Effizienzinformationen zu geben, bedarf es einer Weiterentwicklung des Labels (und weiterer digitaler Informationsangebote) in Richtung einer umfassenderen Energieeffizienzkennzeichnung. Beispielsweise ließe sich, ähnlich wie beim Label-Design für PHEV, eine zweite Effizienznote ergänzen, die sich auf den Energieverbrauch bezieht. Dies würde helfen, sowohl das Portemonnaie der Autokäufer:innen als auch die Umwelt zu schonen – zum Beispiel bei den ökologischen Belastungen und Emissionen in der Vorkette.

Hierfür ist im Novellierungsentwurf zwar ein Prüfauftrag angelegt, dessen Ergebnisse gegebenenfalls im Rahmen einer erneuten Überarbeitung im ersten Quartal 2025 umgesetzt werden sollen. Allerdings würde dieses zusätzliche Informationsangebot angesichts des notwendigen schnellen Markthochlaufs der Elektromobilität für viele Käufer:innen zu spät kommen. Überdies mangelt es an Verbindlichkeit; eine Umsetzung ist durch den Prüfauftrag nicht sichergestellt. Es ist fraglich, ob im aufziehenden Bundestagswahlkampf tatsächlich noch eine entsprechende Reform des Pkw-Labels angegangen wird.

Empfehlung II: Prominentere Darstellung der laufenden Kosten

Kostenerwägungen sind ein wichtiges Motiv bei der Pkw-Wahl. Dies gilt grundsätzlich auch für die Energiekosten sowie für die steuerliche Belastung. Da diese laufenden Kosten aber verteilt über viele Jahre anfallen und im Kaufprozess weniger sichtbar sind als der Fahrzeugpreis, kommt ihnen – so zeigen verschiedene Studien – oftmals ein zu geringes Gewicht im Entscheidungsprozess zu. Daher sollten die Kostenimplikationen für die Nutzungsphase, das heißt sowohl die Energieträgerkosten als auch die Kfz-Steuer, prominent auf dem Label platziert werden. In dieser Hinsicht weist der Verordnungswurf Verbesserungen auf, aber diese greifen zu kurz.

So werden zwar Informationen über die jährliche Kfz-Steuer und die jährlichen Energieträgerkosten (bei 15.000 Kilometer Fahrleistung) nicht mehr „im Kleingedruckten“ am unteren Rand des Labels versteckt; kumulierte Kosten über die durchschnittliche Pkw-Lebensdauer werden allerdings auch künftig nicht angegeben, obgleich zu erwarten ist, dass eine solche Information das Kaufverhalten stärker beeinflussen würde. Lediglich für die Kosten aus der CO₂-Bepreisung wird der erwartete, über zehn Jahre kumulierte Betrag ausgewiesen. Die tatsächliche durchschnittliche Pkw-Nutzungsdauer liegt allerdings bei etwa 15 Jahren und die zugrunde gelegten CO₂-Preise erscheinen eher konservativ gewählt, so dass die ausgewiesenen Kosten voraussichtlich unterschätzt werden. Auch bei dieser Thematik belässt es der Verordnungsentwurf der Pkw-EnVKV bei einem Prüfauftrag.

Neben einer Ergänzung um oder Umstellung auf kumulierte Kostensummen ließe sich die Wirksamkeit des Labels steigern, indem die Einsparmöglichkeiten beziehungsweise die Zusatzkosten über die Nutzungsdauer bei der Wahl eines bestimmten Modells im Vergleich zu einem Referenzfahrzeug ausgewiesen werden. Als Referenzfahrzeug könnte beispielsweise der durchschnittliche Neuwagen oder ein dem EU-Flottengrenzwert entsprechendes Fahrzeug dienen. Sehen Kaufinteressierte auf dem Pkw-Label, dass ein ins Auge gefasstes Modell überdurchschnittliche Kosten verursacht, werden sie sich eher nach einem sparsameren Modell umsehen. Solch eine Orientierung bietet zum Beispiel das US-amerikanische Pkw-Label. Untermauert und symbolisch zusammengefasst werden könnten die Kosteninformationen durch ein grafisches Element, zum Beispiel in Form farbiger Euro-Zeichen, ähnlich den Angaben zur Preiskategorie bei Restaurants.

Empfehlung III: Pkw-Label auch für Gebrauchtwagen einführen

Das Pkw-Label und insbesondere die Effizienzklassen sind vor allem für private Pkw-Kaufinteressierte eine Hilfestellung. Sie haben nicht die Ressourcen, die professionellen Flottenmanager:innen zur Verfügung stehen. Bei der Mehrzahl der privaten Pkw-Anschaffungen in Deutschland geht es um Gebrauchtwagen. Auch Autokäufer:innen, die sich kein Neufahrzeug leisten können, sollte der Kauf eines sparsamen Wagens erleichtert werden. Überdies würde die Bedeutung der Effizienzeigenschaften auch im Neuwagenmarkt weiter gestärkt, wenn die Fahrzeugeffizienz im Gebrauchtwagenmarkt gut ersichtlich ist und dort den Wiederverkaufswert eines Pkw stärker beeinflusst. Daher sollten die Informationspflichten schnellstmöglich auf Gebrauchtwagen ausgeweitet werden.

Der vorliegende Verordnungsentwurf beschränkt sich auf die Möglichkeit einer freiwilligen Effizienzkennzeichnung von Gebrauchtwagen und sieht darüber hinaus erneut einen Prüfauftrag vor. Es sollte nun rasch ein angepasstes Pkw-Label für Gebrauchtwagen entworfen und dessen Verwendung verpflichtend werden. Ansonsten blieben selbst sehr junge Gebrauchtwagen – das heißt ab acht Monaten nach Erstzulassung beziehungsweise ab 1.000 Kilometern Fahrleistung – von einer Effizienzkennzeichnungspflicht entbunden.

Übergangsweise ließe sich zunächst auch das Pkw-Label für Neuwagen verwenden, wenn diese nach kurzer Nutzungsdauer als Gebrauchtwagen erneut in den Verkauf kommen. Anpassungen am Label für Gebrauchtwagen wären wichtig insbesondere im Hinblick auf – künftig zu erweiternde – Informationen über die laufenden Kosten während der Nutzungsphase (siehe oben), da diese Kosteninformationen auch vom Alter und der bereits erreichten Fahrleistung des Wagens abhängen.

Empfehlung IV: Digitales Informationsangebot ausbauen

Wichtig ist, dass die entscheidungsrelevanten Informationen nicht nur im Autohaus, sondern auch auf allen anderen Vertriebs- und Marketingkanälen präsent und stets gut wahrnehmbar sind. Der Pkw-Kaufprozess und insbesondere die frühe Orientierung hat sich über die vergangenen Jahre immer stärker ins Internet verlagert. Daher sollte im Rahmen der Pkw-EnVKV-Novellierung das Online-Informationsangebot noch stärker in den Fokus der Regulierung rücken.

Die Informationspflichten im Online-Bereich sollten deutlich ausgebaut und konkretisiert werden. Dies betrifft neben Angaben zu Energieverbrauch und CO₂-Ausstoß insbesondere die Bereitstellung von Kosteninformationen. Die Regelung für elektronische Werbung, wonach Pflichtangaben erst mit einem zusätzlichen Klick verfügbar sein müssen, ist vor diesem Hintergrund kritisch zu bewerten, da wichtige Information damit an Zugänglichkeit einbüßen. Ferner sollte auf Online-Plattformen von Pkw-Händlern und -Herstellern die Möglichkeit einer frühzeitigen Sortierung des Pkw-Angebots nach Verbrauchs- und CO₂-Eigenschaften verpflichtend sein, damit diese bereits von Beginn des Auswahlprozesses an eine zentrale Rolle spielen können. Zudem sollten die Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht für Hörfunkdienste und audiovisuelle Mediendienste gemäß Paragraf 5, Absatz 2, Satz 2 nicht nur kritisch überprüft, sondern aufgehoben werden.

Klima- und Verbraucherschutz weiter stärken

Der Referentenentwurf zur Novellierung der Pkw-EnVKV enthält wichtige Verbesserungen, um Verbraucher:innen mehr Orientierung für den Pkw-Kauf zu bringen, aber es bleibt noch einiges zu tun. Neben der lange überfälligen Umstellung auf das heute gültige WLTP-Testverfahren sind der Verzicht auf eine gewichtsbasierte Effizienzklassifizierung, die Neujustierung der Effizienzklassen, differenziertere Verbrauchsangaben für PHEV oder die Ergänzung kumulierter CO₂-Kosten positiv hervorzuheben. Weitere wichtige Schritte sind leider bisher nur über Prüfaufträge im Verordnungswurf angelegt. Dies betrifft eine Effizienzklassifizierung von Elektroautos gemäß ihrem Stromverbrauch, umfassendere Information über die laufenden Kosten während der gesamten Nutzungsphase und die Erweiterung der Informationspflichten auf Gebrauchtwagen. Zudem sind die Informationsverpflichtungen im digitalen Raum zu stärken.

Diese Verbesserungsschritte gilt es nun zügig und ambitioniert anzugehen. Wenn im laufenden Novellierungsverfahren noch nicht alles eingebracht werden kann, sollte bereits die nächste Novellierung vorbereitet und im kommenden Jahr umgesetzt werden. Denn zum Erreichen der Klimaschutzziele im Verkehr spielt die Verbraucherinformation neben ordnungsrechtlichen Vorgaben und finanziellen Anreizen eine entscheidende Rolle. Nur mit einer klaren und leicht verständlichen Orientierung über Energieverbrauch, CO₂-Emissionen und Betriebskosten von neuen und gebrauchten Pkw kann die Pkw-Flotte in Deutschland rasch effizienter und klimaverträglicher werden.