Verkehrsinfrastruktur wird neu gedacht, geplant und finanziert.

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Die Verkehrsinfrastruktur der Zukunft besteht nicht mehr nur aus Schienen, Straßen, Wegen und Brücken. Zu ihr gehört außerdem eine adäquate Lade- und Tankstelleninfrastruktur für die Energieträger der Verkehrswende ebenso wie digitale Infrastruktur und ein schnelles, flächendeckend verfügbares Internet. Zukünftige Infrastrukturinvestitionen haben das Potenzial, die Verkehrswende zu beschleunigen und zum notwendigen Wandel beizutragen – oder das bestehende Verkehrssystem zu zementieren und das Umsteuern zu verzögern und zu verteuern. Die größte Herausforderung besteht darin, den Umbau und Erhalt der Infrastruktur so zu gestalten, dass die Kosten nach ökologischen und sozialen Kriterien gerecht verteilt werden, und Finanzierungsquellen zu schaffen, die an die Stelle der in Zukunft schrumpfenden Einnahmen aus der Energie- und Kfz-Steuer treten.

  • Die Planung von Verkehrswegen unterstützt die Emissionsminderung.

    2016 wurde mit dem Bundesverkehrswegeplan 2030162 das zentrale Planungsinstrument des Bundes für Verkehrsinfrastruktur neu verabschiedet. Dieser Plan umfasst Projekte mit einem Gesamtvolumen von 270 Mrd. Euro bis 2030. Als übergeordnetes Ziel nennt der Bundesverkehrswegeplan die Reduktion der Emissionen von Schadstoffen und Treibhausgasen, obwohl zugleich festgehalten wird, dass die mit ihm verbundenen Projekte lediglich zu einer Minderung von 0,4 Mio. Tonnen CO2 pro Jahr führen.163 Damit steht der Bundesverkehrswegeplan 2030 in seiner Wirkung nicht im Einklang mit dem ebenfalls 2016 von der Bundesregierung beschlossenen Klimaschutzplan 2050. Die dort festgehaltenen 40 bis 42 Prozent CO2-Minderung bis 2030 im Vergleich zu 1990 entsprechen angesichts der heute wie damals rund 160 Mio. Tonnen jährlichen CO2-Emissionen des nationalen Verkehrs einer jährlichen Minderung der CO2-Emissionen des Verkehrssektors um durchschnittlich rund 4,7 Mio. Tonnen.

    Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, ob der Bundes­verkehrswegeplan bzw. die darauf aufbauenden Ausbaugesetze so angepasst werden können, dass die Planung der Verkehrsinfrastruktur mit den Emissionsminderungszielen in Einklang steht. Die notwendige Anpassung sollte sich an einem noch zu entwickelnden Verkehrswendekonzept 2030 orientieren. Darin sind ressortübergreifend Maßnahmen und Instrumente zur Umsetzung der Verkehrswende festzuhalten (siehe These 1). So wird eine integrierte Planung möglich,164 bei der ökonomische, ökologische und soziale Aspekte mit dem Ziel der Optimierung des Gesamtsystems ausgewogen miteinander verknüpft werden. Das Verkehrswendekonzept 2030 sollte zwecks Akzeptanzgewinnung eine hochwertige Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern vorsehen und von dem Gedanken geprägt sein, Zuständigkeiten an den Ort der Entscheidung zu verlagern.165 Allein die Umwandlung einer bloßen Auftragsverwaltung in eine Auftragsverantwortung vermag bereits, den Anreiz zur Überdimensionierung von Verkehrsprojekten zu senken.166

    Die Planung von Verkehrsinfrastruktur sollte dem Leitsatz „Schiene vor Straße“ folgen. Für den Erfolg von Mobilitätswende und Energiewende im Verkehr ist es von zentraler Bedeutung, den Anteil der Verkehrsleistung auf der Schiene im Güter- wie im Personenverkehr deutlich zu erhöhen, indem bei Planung und Finanzierung die richtigen Prioritäten und Ziele gesetzt werden. Dabei ist es nicht damit getan, dass weniger Geld in den Aus- und Umbau von Straßen fließt und mehr in die Steigerung der Kapazität der Schieneninfrastruktur. Es müssen auch ausreichende Planungskapazitäten vorgehalten werden. Hilfreich wäre es darüber hinaus, stünden die finanziellen Mittel für den Ausbau des Schienennetzes für längere Zeiträume als die bislang üblichen fünf Haushaltsjahre bereit. Um die angepeilten Emissionsminderungen des Verkehrssektors zu ermöglichen, sollte zusätzlich zu dem beschleunigten Ausbau die Auslastung der vorhandenen Kapazität durch Digitalisierung, Automatisierung und Signaltechnik gesteigert werden.

    Der Ausbau der Schieneninfrastruktur sollte sich am europäischen Kernnetz orientieren. Von besonderer Bedeutung sind die Beseitigung von Engpässen in den Korridoren des Seehafenhinterlandes sowie der Ausbau überlasteter Knoten wie beispielsweise Köln. Nur wenn diese stark belasteten Knoten ausgebaut werden, lassen sich Verspätungen im Personen- und Güterverkehr zuverlässig mindern. Darüber hinaus ist es wichtig, ausreichende Überholmöglichkeiten für Züge zu schaffen, die im Güter- wie im Personenverkehr unterschiedlich schnell fahren. Die Ertüchtigung des Schienennetzes für die in Europa üblicherweise 740 Meter langen Güterzüge wäre vergleichsweise günstig, wird aber in der Verkehrsinfrastrukturplanung bisher nicht prioritär behandelt.

    Obwohl die Schiene über einen inhärenten Umweltvorteil verfügt, muss auch sie als Verkehrsträger sich immer weitergehenden Umweltvorgaben stellen. Eine zentrale Herausforderung besteht in der Elektrifizierung von Schienenstrecken. Der gegenwärtige Anteil von 59 Prozent elektrifizierter Strecken ist zu niedrig. Dort, wo Oberleitungen sich für den gelegentlichen Zugbetrieb nicht rentieren, können Züge mit Batterie- und/oder Brennstoffzellentechnik klimaneutral betrieben werden. Für die Akzeptanz der Ausweitung des Schienenverkehrs, aber auch aus Gründen des Gesundheitsschutzes ist es unerlässlich, den Schienenlärm deutlich zu mindern (siehe These 8).

    Bei der Planung der Straßeninfrastruktur sind stärker als bisher vor allem Alternativen zum Neu- und Ausbau zu prüfen; bisweilen bietet sich auch der Rückbau von Straßen an. Planungsleitend sollten Aspekte wie die Einbindung in das übergeordnete europäische Straßennetz und übergeordnete Aspekte der Raumordnung und Siedlungsentwicklung sein. Durch eine bessere Einbindung der lokalen und regionalen Ebene ließen sich bisweilen teure Baumaßnahmen einsparen. So können sich etwa bei einer integrativen Betrachtung und bei Abwägung von ökologischen, sozialen und ökonomischen Anforderungen an Verkehrsinfrastruktur neugestaltete Ortsdurchfahrten als die bessere Alternative zu Ortsumfahrungen erweisen. Auch der Wiederaufbau einer Bahnbrücke kann sich im Vergleich zum Bau einer weiteren Straßenbrücke als vorteilhaft herausstellen.167


    162. BMVI (2016d)
    163. BMVI (2016d), S. 24 f
    164. Bracher, T. et al. (2014)
    165. Roland Berger (2013)
    166. Bodewig-Kommission (2013)
    167. BUND (2017)

  • Die Infrastruktur der Zukunft ist mehr als Beton und Stahl.

    Die Verkehrsinfrastruktur der Zukunft ist viel stärker als die heutige ausgerichtet auf den Transport von Personen- und Gütern auf der Schiene sowie auf inter- bzw. multimodale und gemeinschaftlich genutzte Mobilität. Voraussetzung hierfür sind mehr Schienen, aber auch eine digitale Infrastruktur sowie Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge und alternative Kraftstoffe.

    Der Aus- und Aufbau von geeigneter Infrastruktur für das Laden von Elektrofahrzeugen ist staatlicherseits zu koordinieren und muss technischen Standards genügen. Dabei muss es auch zu einer Harmonisierung der Ladeangebote kommen. Standards für das Laden mit Kabel und Stecker bzw. mit Stromabnehmer (konduktiv), zukünftig möglicherweise auch verstärkt berührungslos (induktiv), sind einheitlich und offen für Wettbewerber zu gestalten. Der gleiche Anspruch auf Offenheit ist anzulegen bei Abrechnungsmodi mit den Anbietern von Fahrstrom an Ladevorrichtungen. Mobilitätskarten, wie sie für die bequeme anbieter- und verkehrsträgerübergreifende Zusammenstellung von Wegeketten überaus sinnvoll sind, sollten auch die Möglichkeit des Ladens an Einrichtungen diverser Anbieter bieten.

    Koordiniert und an technischen Standards ausgerichtet sein sollte auch der eventuell notwendig werdenden Bau von Oberleitungen für Lkw und für die Wasserstoff­infrastruktur, die womöglich für die Versorgung von schweren Lkw und Sattelschleppern gebraucht wird. Im Rahmen der Umsetzung der EU-Richtlinie für den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe sollte geprüft werden, ob es sinnvoll ist, Infrastruktur für mehrere Kraftstoffkonzepte parallel staatlich zu fördern. Möglicherweise ist es zielführender, bei der Förderung eine europäisch abgestimmte Variante festzulegen, um Mittel und Energien zu bündeln (siehe These 8).

    Ein zentraler Baustein der Verkehrswende besteht im Ausbau der digitalen Infrastruktur. Erst mit einem schnellen und flächendeckend stabil verfügbaren Breitband- und Mobilfunknetz, das Übertragungsraten jenseits der 50 Mbit/s und mobilen Internetempfang der fünften Generation (5G) ermöglicht, wird der Weg für technologiebasierte Innovationen im Verkehrssektor geebnet. Allen voran sind hier das vernetzte, (teil-)automatisierte und perspektivisch auch das vollautonome Fahren im Personen- und Güterverkehr zu nennen (siehe These 5). Diese Technologien bergen ein großes, für die Verkehrswende nutzbares Potenzial. Ihre Entwicklung zum Regelbetrieb setzt jedoch fast immer eine zuverlässige Echtzeitkommunikation voraus.

    Eine moderne, auf Konnektivität ausgelegte Infrastruktur macht darüber hinaus intelligente Bepreisungssysteme für die Straßennutzung möglich, erlaubt die Berechnung optimierter inter- und multimodaler Wegeketten oder die problemlose Nutzung von geteilten Fahrzeugen. Das volle Potenzial einer leistungsstarken digitalen Infrastruktur kann jedoch nur dann ausgereizt werden, wenn auch herkömmliche Verkehrsinfrastruktur wie Lichtsignalanlagen, Verkehrsschilder oder öffentlicher Parkraum an Intelligenz gewinnt und in ein vernetztes Gesamtsystem eingebettet wird. Auch die Digitalisierung der klassischen Verkehrsinfrastruktur spielt deshalb eine wichtige Rolle für die Vernetzung und Effizienzsteigerung des Verkehrs.

    Die Politik hat sowohl bei digitaler als auch bei Ladesäuleninfrastruktur bzw. der Tankinfrastruktur für alternative Kraftstoffe die Verantwortung, einen diskriminierungsfreien Zugang zu ermöglichen. Sollten bisherige Geschäftsmodelle nicht tragen bzw. nicht derart tragen, dass tatsächlich systemdienliche Infrastruktur gebaut und betrieben wird, müsste der Staat die finanziellen und planerischen Rahmenbedingungen so verändern, dass die Verkehrswende gelingen kann.

  • Neue Wege der Finanzierung steuern die Verkehrswende.

    Die Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur stützt sich heute auf die staatlichen Einnahmen aus der Energiesteuer. Mit einem Aufkommen von rund 40 Mrd. Euro ist sie die wichtigste Verbrauchssteuer des Bundes.168 Hieraus speisen sich die jährlichen Ausgaben des Bundes für die Verkehrsinfrastruktur von rund zehn Mrd. Euro.169 Die nicht für den Verkehr aufgewendeten Milliarden fließen in den Gesamthaushalt. Mit der Energiewende im Verkehr und einem sinkenden Verbrauch von fossilen Kraftstoffen werden diese Einnahmen von Jahr zu Jahr sinken.

    Abbildung 10.1 zeigt den Endverbraucherpreis je 100 Kilometer Fahrstrecke bei Nutzung unterschiedlicher Fahrzeugarten und Energieträger sowie den Anteil, der als Energiesteuer direkt an den Fiskus fließt. Es wird deutlich, dass die Energiesteuer auf Strom sowohl anteilig als auch absolut niedriger ausfällt als die Steuer auf Diesel und Benzin. Ein Grund dafür ist die geringe Stromsteuer (2,05 Cent pro kWh), ein anderer die im Vergleich zum Verbrennungsmotor höhere Effizienz des Elektromotors. Die sonstigen staatlich veranlassten Preisbestandteile von Strom wie die EEG-Umlage und die Netzentgelte sind zwar im Endverbraucherpreis enthalten, fließen aber nicht dem Fiskus zu.

    2014 lag das Gesamtaufkommen der Stromsteuer bei 6,6 Mrd. Euro.170 Bei gleichbleibendem Steuersatz wird die Elektrifizierung des Verkehrs dem Staat voraussichtlich nicht ein annähernd so hohes Aufkommen sichern wie heute die Besteuerung von Benzin und Diesel. Deshalb ist die Finanzierung von Infrastruktur aus Haushaltsmitteln langfristig nicht gesichert. Für die Finanzierung des Auf- und Ausbaus von Verkehrsinfrastruktur müssen neue Konzepte gefunden werden.

    Verschiedene Gründe sprechen dafür, an die Stelle der bisher vorherrschenden Steuerfinanzierung verstärkt Nutzerfinanzierung treten zu lassen. Eine Empfehlung für diese Art der Finanzierung gaben bereits zwei Kommissionen, die von den Verkehrsministern der Bundesländer beauftragt wurden: die Daehre- und die Bodewig-Kommission.171

    Neben der Sicherung der Finanzierung lässt das Prinzip der Nutzerfinanzierung auch eine ökologische Steuerung zu. Mittels eines Mautsystems lassen sich auf diese Weise interne wie externe Kosten von Verkehr verursachergerecht decken. Eine Maut wird in Deutschland bereits für Lkw über 7,5 Tonnen auf Autobahnen erhoben. Ab 2018 wird diese Maut auf alle Bundesstraßen ausgeweitet. Mautsysteme für schwere Nutzfahrzeuge müssen von den Mitgliedstaaten der EU laut der Eurovignetten-Richtlinie eingeführt werden. Während es in der ersten Version von 1999 nur um Wegekosten
    im engeren Sinn ging, sieht die Richtlinie seit einer Änderung im Jahr 2011 auch einen Zuschlag für externe Kosten vor, beispielsweise für Luftverschmutzung.

    Für Pkw ist eine sogenannte Infrastrukturabgabe in Vorbereitung. Bedauerlicherweise kann von ihr keine ökologische Lenkungswirkung ausgehen, da sie nicht fahrleistungsabhängig erhoben werden soll. Mit der Verkehrswende kompatibel wäre eine Maut, die abhängig von der Fahrleistung erhoben wird und in ihrer Höhe den von dem jeweiligen Fahrzeug verursachten Wege- und externen Kosten entspricht. Sie sollte nach Ort und Zeit differenzieren, um Verkehr effizient lenken zu können, sie sollte wirtschaftlich ausgelegt sein und verlässlichen Datenschutz gewährleisten.172

    Finanziert werden muss nicht nur die Verkehrsinfrastruktur im engeren Sinne, sondern auch die Strominfrastruktur, deren Ausbau wegen der Verkehrswende beschleunigt zu erfolgen hat (siehe These 9). Bisher wird dieser Ausbau über die EEG-Umlage und Netzentgelte finanziert; beide Komponenten sind Bestandteil des Strompreises und werden maßgeblich von privaten Haushalten gezahlt. Verkehrsteilnehmer, die noch eine Weile fossile Kraftstoffe nutzen, leisten in dieser Rolle keinen Beitrag zum Ausbau der Strominfrastruktur. Zu klären ist, ob diese Lastenverteilung Bestand haben sollte173 und wie das Gesamtsystem von Abgaben und Umlagen für den Verkehrs- und Strombereich zu reformieren ist.


    168. BMF (2015)
    169. Wieland, B. (2016)
    170. BMF (2015)
    171. Daehre-Kommission (2012); Bodewig-Kommission (2013)
    172. FÖS (2016)
    173. FÖS (2016)

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